1.Proponowana przez rząd Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju określa swój cel główny jako „tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym i terytorialnym”. Sprawę sprowadzają do odpowiedniego „wymiaru strategicznego” oraz absorbują bez reszty trzy cele szczegółowe:
• trwały wzrost gospodarczy oparty na dotychczasowych i nowych przewagach,
• rozwój społecznie i terytorialnie wrażliwy,
• skuteczne państwo i instytucje gospodarcze służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu.
„Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” jest wyraźną „strategią mieszaną”, jednak zawarta w niej koncepcja swoiście rozumianej reindustrializacji sprzęgnięta z innowacyjnością stwarza podstawy by określić ją nową strategią rozwoju gospodarczego. Chociaż SOR tylko częściowo odchodzi od liberalnego (pasywnego) podejścia do polityki gospodarczej, jednak trafność części celów i diagnoz zasługuje na uwagę.
Godnym podkreślenia jest także fakt, iż „Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” nie jest realizowana w gospodarce liberalnej o paradygmacie Konsensusu Waszyngtońskiego, ani także w gospodarce paradygmatu „kapitalizmu państwowego”, choć można w warunkach realizacji „Strategii…” odnaleźć elementy „kapitalizmu regulowanego” w japońskiej wersji „państwa prorozwojowego” (tj. takiego, w którym funkcjonuje elitarna i dobrze wykształcona biurokracja gospodarcza, autorytarna władza polityczna i ścisłe relacje państwo – sektor prywatny).
To co najistotniejsze, to to że w „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” odnajdujemy teoretycznie nowe – warte ujęcia w teorię – cechy nowego modelu rozwoju (nowego konsensusu w ramach polityki Welfare State). Odpowiedzialny rozwój w przedstawionej Strategii oznacza (sprowadzając bogatą treść do haseł):
• rozwój z myślą o przyszłych pokoleniach;
• trwały wzrost gospodarczy oparty na innowacyjnych firmach, silnych przedsiębiorstwach oraz gospodarstwach rolnych;
• odpowiednią równowagę między środkami krajowymi oraz zagranicznymi;
• nowoczesną infrastrukturę służącą potrzebom gospodarczym oraz jakości życia;
• warunki dla wzrostu zasobów oraz jakości kapitału ludzkiego;
• znajdywanie takich rozwiązań, które pozwalają na aktywne włączenie w procesy w wszystkich grup społecznych [co w tekście następnie – jak należy się domyślać – określa się inkluzyjnym rozwojem];
• pełniejsze wykorzystanie potencjałów terytorialnych obszarów wiejskich oraz miast – w szczególności wspomaganie tych, które mają mniejszą odporność na zjawiska kryzysowe;
• efektywne oraz skoordynowane instytucje publiczne nastawione na obywateli i przedsiębiorstwa;
• rozsądne gospodarowanie finansami publicznymi.
2.Ta wielość wymagań nakładanych na odpowiedzialny rozwój czyni realizację „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” ogromnym wyzwaniem, któremu rzeczywistość może nie sprostać, ale jest tego rodzaju, iż jeśli sprosta, to przyniesie nową jakość cywilizacyjną.
W Schemacie realizacji celu głównego „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” widać ideologiczne nastawienie Strategii, gdyż konsekwentne uogólnienie – wspomnianego na wstępie – indywidualizmu metodologicznego nakazuje zastąpić termin „ludzie” kategorią „gospodarstwa domowe” – niedowartościowaną w „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” – podmiotu odpowiedzialnego za:
• kreację postaw, na których wspiera się kapitał społeczny (poprzez kategorię „zaufanie”),
• istotną cechę kapitału ludzkiego, której na imię „zdrowie”,
• oszczędności – podłoża naturalnego, rodzimego kapitału sensu stricte (co zostało w Strategii zauważone).
3.Zaproponowany w „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” nowy ład gospodarczo-społeczny Polski, któremu można przypisać miano nowego konsensusu, w niektórych swoich elementach przypomina „kapitalizm regulowany” w wersji południowo-wschodnio-azjatyckiej, mimo, iż w Konstytucji RP mówi się wyraźnie o realizowaniu w Polsce modelu społecznej gospodarki rynkowej. Ponadto Polska, na co należy zwrócić uwagę, funkcjonuje w strukturach gospodarczych Unii Europejskiej, która nakłada liczne ograniczenia instytucjonalne, również związane z możliwościami i swobodą wyboru modelu gospodarczego.
Stwierdzić należy przede wszystkim, iż model azjatycki jako jeden z nielicznych (jeśli nie jedyny) okazał się skutecznym po II wojnie światowej w pokonywaniu pułapek rozwojowych, a w szczególności pułapki średniego dochodu, szeregu krajów Azji Południowo-Wschodniej (Japonia, Korea Płd, Tajwan, Chiny). Stąd m.in. bierze się jego atrakcyjność dla gospodarek takich jak polska, które stoją przed perspektywą zmierzenia się z podobnymi barierami rozwojowymi. Z drugiej strony jednak należy zwrócić uwagę, iż w ciągu ostatnich 25 lat model ten przeżywał liczne trudności połączone z kryzysami ekonomiczno-finansowymi, które wynikały również ze słabości przyjętych rozwiązań instytucjonalnych, takich jak: brak efektywnego nadzoru korporacyjnego, nieprzestrzegane międzynarodowych norm ostrożnościowych przez systemy bankowe, nierynkowe powiązania między sektorem finansowym a sektorem przemysłowym, a także w znacznej mierze biurokratyczny mechanizm podejmowania i finansowania inwestycji. Wystarczy wspomnieć o kryzysie finansowym w szeregu krajów azjatyckich na przełomie 1997/98 (Korea Płd, Malezja, Indonezja, Tajlandia), który wyhamował na kilka lat bardzo wysokie tempo wzrostu gospodarczego tego regionu. Gospodarka japońska z kolei znajduje się od ponad 25 lat w stagnacji połączonej z deflacją (średnoroczny przeciętny wzrost gospodarczy kształtował się na poziomie niewiele ponad 1%), co już skutkowało m.in. obniżeniem pozycji tego kraju w rankingu światowym oraz spadkiem poziomu konkurencyjności jego gospodarki. Powstaje zatem pytanie, do której fazy rozwoju gospodarczego krajów Azji Południowo-Wschodniej odwołują się Autorzy „Strategii”? Jeśli ostatnie 3 dziesięciolecia doświadczeń są średnio atrakcyjne, to można ewentualnie cofnąć się do okresu 1955-85. I tutaj pojawia się kolejny problem. Otóż w tym czasie kraje te nie realizowały strategii zrównoważonego rozwoju. Nie dlatego, iż nie było takiej woli, ale dlatego, iż nie było możliwości biorąc pod uwagę konkurencyjne otoczenie międzynarodowe. Nacisk był położony na dynamizowanie wzrostu poprzez wysoki poziom inwestycji, agresywny eksport oraz import technologii przy jednoczesnym zaniedbywaniu (świadomym) sfery społecznej- brak ubezpieczeń społecznych, ograniczania do minimum rola związków zawodowych, brak zbiorowych umów na rynku pracy itd. Połączone to było z polityką relatywnie niskich płac oraz ograniczoną (hamowaną) konsumpcją, szczególnie prywatną. Tymczasem w „Strategii…” mówi się wyraźnie o wzroście płac (odejście od koncepcji rozwoju gospodarczego opartego na niskich płacach) oraz o wzroście konsumpcji, co stoi w jaskrawej sprzeczności z historycznymi doświadczeniami modelu azjatyckiego.
4. W „Strategii…” występują liczne sprzeczności celów, których realizacja jest planowana w niedalekiej przyszłości. Zwracamy uwagę na kilka z nich.
1) Jeśli mówi się o konieczności wzrostu w gospodarce stopy oszczędności skierowanej na podniesienie i finansowanie wyższej stopy inwestycji, to wiąże się to m.in. z koniecznością obniżenia stopy konsumpcji (szczególnie luksusowej), na którą składa się konsumpcja publiczna i prywatna. Tymczasem w „Strategii…” przyjmuje się i zakłada, iż można jednocześnie realizować dwa sprzeczne i wykluczające się cele. W przypadku konsumpcji prywatnej jej obniżenie oznaczałoby zmniejszenie wydatków i dość istotną zmianę ich struktury dokonywanych przez gospodarstwa domowe.
2) Występuje sprzeczność między zakładanym rozwijaniem ekspansji zagranicznej polskiej gospodarki, której istotnym elementem ma być znaczny wzrost bezpośrednich inwestycji zagranicznych a koniecznością podniesienia poziomu kapitalizacji wewnętrznej niezbędnej do sfinansowania projektowanych wydatków o charakterze rozwojowym (inwestycyjnym). Eksport kapitału za granicę będzie (niestety) obniżał zasoby dostępnego kapitału wewnątrz kraju. Z drugiej strony w „Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” nic nie mówi się o zahamowaniu lub ograniczeniu eksportu kapitału z Polski w postaci inwestycji portfelowych, a w szczególności rezerw dewizowych. Wydaje się, iż ponad połowa rezerw dewizowych Polski (ok. 50-60 mld dol.) jest od wielu lat lokowana w skarbowych papierach wartościowych innych krajów, szczególnie w papierach rządu RFN, USA i Wielkiej Brytanii. Uzyskujemy z tego tytułu roczny dochód na poziomie 1-2% w zależności od wysokości stóp procentowych ustalonych przez banki centralne tych krajów. Gdyby środki te (przynajmniej ich część) przeznaczyć na realizację celów prorozwojowych Polski to wydaje się, iż stopa zwrotu możliwa do osiągnięcia z tego tytułu byłaby zdecydowanie wyższa.
3) Dynamizowanie wzrostu gospodarczego poprzez podniesienie wydatków inwestycyjnych musi być połączone z utrzymaniem ich efektywności na względnie wysokim poziomie. Ażeby osiągnąć wysoki wzrost gospodarczy nie wystarczy dużo inwestować, należy jeszcze inwestować właściwie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokim mnożniku inwestycyjnym. Ponadto żeby inwestować właściwie potrzebny jest większy know how – to będzie istotna determinanta.
Podobną uwagę można sformułować w odniesieniu do wydatków publicznych. Niezbędne jest osiągnięcie w tym przypadku wysokiego mnożnika zrównoważonego budżetu. Ażeby tak stało się konieczna jest zmiana ich struktury w podziale na wydatki inwestycyjne i konsumpcyjne. Z punktu widzenia podniesienia tempa wzrostu gospodarczego wymagany jest wzrost udziału wydatków inwestycyjnych, który obecnie waha się na poziomie 15-20%. Powstaje pytanie, czy jest to możliwe w sytuacji przewidywanych w „Strategii…” wysokich wydatków o charakterze socjalnym mających na celu zapewnienie spójności społecznej.
5. Barierą rozwojową gospodarki w Polsce w najbliższych latach będzie (Autorzy „Strategii…” na ten temat nie wypowiadają się) postępujące jej zadłużenie zagraniczne. Proces ten rozpoczął się na początku lat 70. XX w. i trwa w zasadzie do dzisiaj. Na koniec 2013 r. zadłużenie zagraniczne Polski wynosiło 365,2 mld dol., co stanowiło 72,6% PKB (PKB w 2013 r. wynosił 525,9 mld dol.). Poczynając od 2009 r. relacja ta wykazywała trend wzrostowy i kształtowała się następująco: 2009 r.- 63,9%, 2010 r.- 66,7%, 2011 r.- 61,6%, 2012 r.- 73,8%. Polska znalazła się na 29 miejscu na świecie wśród najbardziej zadłużonych krajów. Konieczność spłaty tego zadłużenia przy niskiej (niekorzystnej) zagranicznej pozycji inwestycyjnej netto naszego kraju będzie negatywnie wpływać na moblilizację środków niezbędnych do sfinansowania procesów rozwojowych i przewidywanej realizacji projektów społecznych.
Wyżej przedstawione zadłużenie wymaga zatem opracowania sposobów i narzędzi nie tylko pobudzania rozwoju, ale także ograniczenia deficytu budżetowego i długu publicznego, o czym piszemy wyżej, a czego brakuje w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju. Tym bardziej, że unia personalna między Ministerstwem Rozwoju i Ministerstwem Finansów czyni bardziej realną pokusę zwiększania funduszy potrzebnych na cele rozwojowe za pomocą zwiększenia zadłużenia. Skutki tego odczujemy już za kilka lat albo w jeszcze dłuższej perspektywie. Oby nie przypominały one tych z końca lat siedemdziesiątych ub. wieku.
6. W sytuacji rosnącego zadłużenia zagranicznego kwestią zasadnicza zdolność do dokonania maksymalnej koncentracji środków rozwojowych i działań na najważniejszych celach. Doprowadzenie do takiej maksymalnej ich koncentracji i niedopuszczanie do ich rozpraszania na nadmierną liczbę celów jest właśnie główną funkcją każdej strategii. Naszym zdaniem w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju mamy do czynienia z nadmiernym rozproszeniem celów i dążeniem do przesadnego inwestowania w infrastrukturę także w regionach cechujących się niską atrakcyjnością inwestycyjną. Grozi to powtórzeniem sytuacji z jaka mieliśmy do czynienia w Polsce w I połowie lat siedemdziesiątych. Skutkiem tego było wiele rozpoczętych a niedokończonych inwestycji. Było to jeden z podstawowych powodów kryzysu polityczno-gospodarczego, który ujawnił się w pełni w sierpniu 1980 roku.
7. W części VII „Strategii…” dotyczącej źródeł jej finansowania poczyniono dwie istotne i ważne uwagi na temat funkcjonowania sektora bankowego w Polsce, który ma wziąć aktywny udział w jej realizacji, tj. nadpłynność i bardzo wysokie wskaźniki adekwatności kapitałowej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż zwiększeniu udziału sektora bankowego w finansowaniu przedsięwzięć rozwojowych musi koniecznie towarzyszyć zmiana struktury tego sektora zarówno na poziomie bankowości komercyjnej, jak również na poziomie bankowości centralnej. W celu skłonienia banków do wzmożonej działalności kredytowej związanej z rozwojem gospodarczym konieczne jest ze strony NBP zaprzestanie uprawianej od wielu lat polityki automatycznego rozwiązywania problemu nadpłynności banków komercyjnych poprzez stworzenie im możliwości zakupu w banku centralnym bonów komercyjnych o względnie wysokim poziomie oprocentowania. Powinno to skłonić banki do rozszerzenia portfela kredytowego i zwiększenia ich udziału w aktywach sektora bankowego W ciągu ostatnich kilkunastu lat głównym źródłem zysków banków w Polsce nie była działalność depozytowo-kredytowa, ale prowizje i opłaty. Czas najwyższy tą sytuację zmienić. Ponadto należy pamiętać, iż sektor bankowy w Polsce jest postawiony na „głowie”. Z dostępnych danych wynika, iż przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe kredytują netto sektor banków komercyjnych, banki komercyjne kredytują netto NBP, a bank centralny kredytuje netto podmioty zagraniczne poprzez potężny eksport wspomnianych rezerw dewizowych do podmiotów zagranicznych. Rezerwy dewizowe stanowią ponad 70% aktywów NBP. Odwrócenie tych relacji powinno w istotnym stopniu przyczynić się do zwiększenia przez banki komercyjne poziomu kredytowania podmiotów gospodarczych zwiększając udziały kapitałów obcych w strukturze pasywów przedsiębiorstw. Na marginesie: sektor przedsiębiorstw w Polsce w 70% finansuje się ze środków własnych, co jest sytuacją zupełnie anormalną i nieefektywną ekonomicznie- brak efektu tarczy podatkowej.
Ponadto wskazane jest powstanie w Polsce instytucji kredytu długoterminowego (których nie ma) na wzór podobnych instytucji niemieckich (np. Kreditanstalt fuer Wiederaufbau), francuskich, japońskich oraz polskich w okresie międzywojennym- Państwowy Bank Rolny oraz Bank Gospodarstwa Krajowego. Domeną ich działalności jest finansowanie długoterminowych i kapitałochłonnych projektów inwestycyjnych, szczególnie infrastrukturalnych, których nie są w stanie kredytować ze względu na swoją specyfikę (normy ostrożnościowe) banki komercyjne.
Sugerujemy także sporządzenie analizy w jaki sposób i za pomocą jakich narzędzi Wicepremierowi Eugeniuszowi Kwiatkowskiemu udało się sfinansować ambitne cele rozwojowe, a zwłaszcza budowę Centralnego Okręgu Przemysłowego nie zadłużając na większa skalę Polski. Rzecz jasna inne są teraz realia jeśli chodzi i funkcjonowanie systemów finansowych i międzynarodowych rynków finansowych, ale z niektórych tych przedwojennych doświadczeń być może da się skorzystać.
Warszawa, 15 listopada 2016 r.
Opinię opracował zespół ekspertów pod przewodnictwem prof. nadzw. dr hab. Zbigniewa Klimiuka w składzie: prof. nadzw. dr hab. Zbigniew Klimiuk, prof. dr hab. Kazimierz Kłosiński, Krzysztof Mroczkowski i prof. nadzw. dr hab. Paweł Soroka.